Il progetto costituzionale di Mario Pagano: la Repubblica Napoletana (1799)

Quando a Napoli nel 1799 si costituisce la Repubblica, Francesco Mario Pagano (clicca qui per approfondire), per il suo prestigio, ne assume subito la leadership. Allievo del Genovesi (clicca qui per approfondire) e di di Filangieri, autore – tra l’altro – dei famosi Saggi Politici e delle Considerazioni sul processo criminale, avvocato dei Rei di Stato nel 1794 ebbe la carica di presidente del Comitato di Legislazione del quale facevano parte anche Domenico Forges Davanzati, Giuseppe Albanese e Giuseppe Logoteta (questi ultimi due poi sostituiti da Carlo Lauberg e Luigi Rossi). Non era un “giacobino” poiché le sue posizione – come è stato stigmatizzato da recenti studi – erano moderate all’interno del panorama rivoluzionario: in Francia sarebbe stato vicino alla Gironda. Ecco il quadro che l’avvocato Carlo De Nicola – che possiamo considerare un forense progressista, visti i suoi trascorsi giannoniani e anti-curiali – traccia nel suo Diario Napoletano 1798-1825 della figura di Mario Pagano. «Io lo conobbi – racconta – nei primi anni, allorché leggeva da estraordinario al publico l’Etica, e nel privato dava lezioni di filosofia e di principii di Matematica. Un anno intesi le sue lezioni, fin da quel tempo conobbi i suoi talenti e la sua stravaganza». Insomma il filosofo lucano lo affascinò per il suo ingegno, lo incuriosì per le sue stranezze e alla fine lo spaventò: un legale metodico e rigoroso come de Nicola non poteva che essere guardingo nei confronti di un suo pur talentuoso collega che si dava «alla scherma con tanto furore che fu poi uno dei più valenti dilettanti», che, «invaso dalla mania di esser poeta tragico e comico, si fece piantare un teatrino su di un suo casino, ove faceva rappresentare le sue tragedie e commedie nei mesi di villeggiatura», che si era lasciato coinvolgere dal «maledetto giacobinismo» e che, addirittura, era stato «arrestato mentre era giudice». In questo clima di diffidenza Pagano portò con coraggio avanti l’obiettivo principale della giovane e traballante repubblica e forse il sogno personale di una vita di studi: dare al popolo napoletano una costituzione.

Il progetto costituzionale della repubblica napoletana – secondo il Solari «opera personale se non esclusiva del Pagano» – nasce dalla “chiamata alla costituzione” dell’Illuminismo napoletano di cui il filosofo di Brienza, allievo di Antonio Genovesi e di Gaetano Filangieri, era uno degli esponenti più rappresentativi. Il Progetto fu redatto in appena due mesi avendo presente il modello della costituzione francese dell’anno III, la necessità di apportarvi modifiche in chiave territoriale, la crisi del sistema direttoriale in Francia e le scelte operate Oltre-oceano in particolare con la Costituzione della Pennsylvania del 1776. Il Comitato di Legislazione dice Pagano nel Rapporto:

ha adottata la costituzione della Madre Repubblica Francese. Egli è ben giusto, che da quella mano istessa, da cui ha ricevuto la libertà, ricevesse eziandio la legge, custode e conservatrice di quella. Ma riflettendo che la diversità del carattere morale, le politiche circostanze, e benanche la fisica situazione delle nazioni richiedono necessariamente dei cangiamenti nelle costituzioni, propone alcune modificazioni a quella della Repubblica Madre, e vi rende conto altresì delle ragioni, che a ciò l’hanno determinato.

Di certo le costituzioni americane furono ben presenti al Pagano, tanto che, sempre nel Rapporto, afferma: «Gran passi avea già dati l’America in questa, diremo, nuova scienza, formando le Costituzioni de’ suoi liberi Stati». Di recente un intervento della Mazzanti Pepe ha indicato come punti di riferimento del filosofo di Brienza le Observation di Mably sulle Costituzioni americane e il partito girondino francese: fu un deputato girondino, Jacques-Marie Rouzet a proporre nel febbraio del 1793 alla Convenzione la creazione di un organo collegiale di 85 membri che avrebbe dovuto effettuare un controllo preventivo di costituzionalità sulle leggi: ai membri di tale organo il Rouzet dava il nome di Efori. Tuttavia va detto che a Napoli ed in Italia nel 1799 il dibattito politico riguardava la territorialità ossia la necessità di apportare o meno cambiamenti al modello della costituzione dell’anno III sulla base delle condizioni locali. Su questo tema Eleonora Pimentel Fonseca, dalle pagine del Monitore, si era espressa contro «cangiamenti» al diritto pubblico, inteso come luogo primario di residenza delle norme di diritto naturale; anche Vincenzio Russo era su questa posizione. L’altra linea, che Pagano rappresentava e portava avanti con decisione nel Comitato di legislazione, era impostata sulla territorialità ed aveva il sostegno illustre di autori come Montesquieu e Filangieri. Come si vedrà Pagano riuscì a far prevalere questa linea inserendo nel suo testo costituzionale alcune varianti significative non solo con riguardo all’assetto istituzionale: la centralità dell’educazione – in grado di portare gli uomini al livello di cittadini – rappresenta un aspetto interessante e particolare della realtà napoletana che si lega alle condizioni obiettive del Regno e alle riflessioni degli illuministi napoletani a cominciare da Antonio Genovesi. Tutto questo per dire che il pensiero di Pagano e il suo progetto sono difficilmente inquadrabili in una ben determinata linea politica ma sono il frutto di molteplici suggestioni culturali operate nel quadro vincolante della costituzione francese dell’anno III ed orientate dall’esigenza di conseguire una costituzione il più possibile territoriale. Una territorialità che Pagano interpreta prevalentemente in senso in senso intellettuale, ovvero come rivendicazione delle conquiste dell’Illuminismo napoletano: una territorialità intellettuale. Molto si è detto sul sistema istituzionale congegnato dal Pagano, forse la parte meno esaltante del suo lavoro. In ordine alla separazione dei poteri e agli organi legislativi ricalca in massima parte la costituzione francese dell’anno III. Le variazioni consistono soprattutto nella composizione del Corpo Legislativo e del Senato e nell’attribuzione dell’iniziativa legislativa: «Nel nostro progetto di costituzione un Senato di cinquanta membri prepara la legge e la propone, e l’assemblea ed il consiglio di centoventi membri fa le veci de’ comizi e delle agore delle antiche repubbliche, con tanto maggior vantaggio, che mentre conserva la generalità della discussione, va pure esente dai tumulti e dalla confusione che di necessità porta seco la numerosa ed inquieta popolare assemblea». Le ragioni di questa scelta sono diffusamente spiegate dal Pagano. Un solo uomo e una moltitudine sono ugualmente inadatti alla proposizione e alla discussione delle leggi: la moltitudine in particolare fa disperdere le discussioni in mille particolari facendo perdere di vista l’oggetto principale. Un «discreto numero» di legislatori – a giudizio dei costituenti napoletani – farebbe superare questi inconvenienti. Ecco dunque un Senato di cinquanta membri col compito di proporre le leggi e un consiglio di centoventi col compito di approvarle. Rispetto alla costituzione dell’anno III le funzioni dei due rami del corpo legislativo sono invertite: i costituenti napoletani attribuiscono al Senato il potere di iniziativa legislativa: «proporre le leggi è più l’effetto della fredda analisi che dell’ardito genio, richiede più estensione di lumi che voli di spirito. Ritrovare la propria, esatta e chiara forma di legge, è più l’opera del riserbato giudizio, che dell’audace invenzione. Ond’è che pochi ed uomini maturi vi riescano meglio, che ardente moltitudine di giovani». Queste modifiche nascevano dall’esigenza di apportare correttivi al modello francese che nell’esperienza si era dimostrato alquanto macchinoso.

Seguendo il modello della costituzione francese dell’anno III, il potere esecutivo viene affidato ad un organo composto di cinque membri, che il Pagano in ossequio alla sua vena classicista chiama Arcontato. Eletti dal corpo legislativo, gli arconti nominano i ministri, dispongono della forza armata (ma non la comandano), promulgano le leggi, emanano provvedimenti per l’esecuzione delle leggi e per la preservare la sicurezza interna ed esterna della Repubblica. Come nella costituzione dell’anno III le norme sul potere esecutivo si caratterizzano per i limiti di cui circondano l’attività dei Direttori-Arconti, cosicché essi sono risultano esposti agli sconfinamenti degli altri poteri, in particolare il legislativo. Interessante è la scelta di istituire un organo con il compito di tenere in mano la bilancia dei poteri, di vigilare sull’esatta osservanza della costituzione e di preservare la libertà. A questo importante organo il Pagano volle dare il nome di Eforato – come detto già individuato dal Rouzet – che richiamava le funzioni dell’antica magistratura di Sparta. Per Cuoco questa rappresenta la parte più bella del progetto di Pagano, poiché garantiva una certa stabilità della costituzione contro possibili derive rivoluzionarie. I diciassette efori, eletti dai diciassette dipartimenti della Repubblica avrebbero dovuto avere un’età non inferiore ai quarantacinque anni, essere vedovi o coniugati, essere stati almeno per una volta membri del corpo legislativo o dell’arcontato ed avere domicilio nel territorio della Repubblica da almeno dieci anni. In base all’articolo 368 del progetto gli Efori avrebbero sindacato:

1) Se la costituzione è stata conservata in tutte le sue parti;

2) Se i poteri hanno osservato i loro limiti costituzionali, oltrepassando o trascurando ciò che la costituzione stabilisce;

Avrebbero avuto il potere:

3) Di richiamare ciascun potere ne’ limiti e doveri rispettivi, cassando ed annullando gli atti di quel potere che li avesse esercitati oltre le funzioni attribuitegli dalla costituzione;

4) Di proporre al Senato la revisione di qualche articolo della costituzione, se per esperienza non si trovasse conveniente;

5) Di rappresentare al Corpo legislativo l’abrogazione di quelle leggi che sono opposte ai principj della costituzione.

Gli Efori duravano in carica per un anno, non erano immediatamente eleggibili alle altre cariche repubblicane, non potevano essere rieletti all’eforato per cinque anni e non potevano esercitare durante il loro mandata alcuna funzione nell’ambito dei poteri della Repubblica. Si riunivano una volta l’anno per un tempo non superiore ai quindici giorni e le loro deliberazioni – prese d’ufficio o su istanza «de’ poteri per terminare le loro controversie» – prendevano il nome di decreti, i quali sarebbero stati «sacri ed inviolabili». In effetti il dibattito sul sindacato di costituzionalità delle leggi era acceso da tempo ed aveva avuto un esito concreto solo negli Stati Uniti, dove – nonostante il silenzio della costituzione del 1787 sul punto – il sindacato di costituzionalità, a partire dal 1788 venne attribuito alla Corte Suprema. In Francia invece si erano susseguiti alcuni progetti, non andati in porto: quello di Rouzet del 1793 che parlava proprio di Efori e quello del 1795 presentato dall’abate Sieyès che prevedeva l’introduzione di un jury costitutionnaire. In ogni caso il Pagano già nei suoi Saggi politici aveva ben chiara la necessità di un organo che garantisse l’inviolabilità della costituzione e ponesse un argine allo straripamento dei poteri della repubblica. Parlando della «tribunicia potestà», istituita a Roma sul modello degli efori spartani e dei Cosmi di Creta, il filosofo afferma che la Repubblica se ne valse per «scudo contro le naturali e continue intraprese del potere legislativo» che «animato dall’impeto di un genio innovatore, come un tempestoso mare, non mai s’arresta un sol momento nel medesimo stato». In preda ai demagoghi il potere legislativo avrebbe distrutto il potere esecutivo e il potere giudiziario, in modo da riunire nelle sua mani tutti i poteri e trasformare il governo da repubblicano a dispotico. Per contro l’equilibrio tra i poteri e la naturale tendenza alla prevaricazione e all’usurpazione potrebbe comportare un gioco di veti e contro-veti tale da determinare uno stato di inazione istituzionale pericoloso per la Repubblica. Una suprema magistratura, come l’eforato, avrebbe scongiurato entrambi i mali:

Se destinasi un altro separato temporaneo rappresentante del potere tribunizio, che non abbia alcuna funzione né legislativa né giudiziaria né esecutiva, che non sia perciò mosso dal’interesse né di accrescere que’ diritti che non esercita, né di conservare quelle usurpazioni che sugli altri non può fare, questa tale tribunizia potestà sarà come il baluardo della costituzione, il tribunale supremo dei poteri, il custode della linea che non debbon oltrepassare coloro che esercitano le sovrane funzioni; e in tal guisa, senza produrre quell’inattività che dall’opposizione de’ poteri dee per necessità nascere, si avrà il vantaggio della potestà tribunizia. Debbonsi però tali stabilimenti fare che cotesta tribunizia potestà non possa, come accadde a Sparta e a Roma, usurpare le funzioni de’ giudici o del potere esecutivo: perciocché allora si inciamperebbe o negli stessi o in disordini maggiori. Ma il mio scopo non mi permette d’arrestarmi su tali complicate ricerche. Il soggetto che generalmente ho toccato desidererebbe un’opera intera. Quest’opera intera fu realizzata con il progetto costituzionale nel quale il Pagano adottò tutti gli accorgimenti possibili per garantire la necessaria indipendenza agli efori. Stranamente, proprio nella parte relativa all’organizzazione giudiziaria il progetto costituzionale si presenta fortemente idealistico e poco consapevole della realtà napoletana. Stranamente perché Pagano praticava l’avvocatura e conosceva bene i problemi della giustizia: ipotizzare che all’improvviso si potessero adottare nel Regno i jury e che addirittura si usassero tutte le formalità previste per i reati più gravi anche per la giustizia penale di minor rilievo, cd. correzionale rappresenta una cosa bella ed evoluta ma pressoché irrealizzabile. In Francia i jury erano previsti solo per i reati più gravi mentre la giustizia correzionale non prevedeva questa ed altre forme di garanzia a tutela dell’imputato. Pagano invece, per la giustizia penale, vuole una riforma radicale:

Egli è il vero, che la Costituzione Francese non richiede l’intervento de’ Giurati ne’ giudizj de’ piccioli delitti, che sono i più frequenti, per render quelli più spediti. Ma la pena di due anni di carcere imposta senza l’intervento de’ Giurati può non leggermente offendere la libertà civile, e preparare lentamente le catene alla Nazione, Il sorgente occulto dispotismo può valersi di questa molla per innalzare la macchina fatale, che fulmini gli amici della Libertà. Per la qual cosa abbiamo nei piccioli delitti, come nei gravi, eccetto il castigo de’ leggieri disordini alla Polizia commessi, richiesta la medesima solennità, ed affidato alla stessa Giustizia Criminale il procedimento. Per tal metodo conservasi più l’unità del sistema giudiziario, si rende più semplice la macchina politica, e la libertà civile più sicura. Avendo tolto di mezzo i Tribunali Correzionali, ci è convenuto di fare eleggere i Presidenti de’ due Giuri dalle Assemblee Elettorali, riserbando ad essi le funzioni medesime, che vengono loro attribuite dalla Costituzione Francese. Dalle medesime Assemblee Elettorali verranno nominati i Giudici Criminali, essendoci sembrato minor male caricar la Repubblica di un nuovo, ma non grave dispendio, che sospendere le funzioni dei Giudici Civili, i quali, secondo la Costituzione Francese, dovrebbero adempire per giro le funzioni dei Giudici Criminali. Presso di noi per la moltiplicità degli oggetti debbono essere per molti anni occupati assai i Giudici Civili. Il sistema elettivo avrebbe garantito buoni giudici criminali? i jury sarebbero stati imparziali ed affidabili nello svolgimento dei loro compiti? La borghesia, che avrebbe dovuto fornire giurati e giudici era all’altezza del compito? Sono domande cui evidentemente Pagano diede una risposta ottimistica ma che, durante il decennio francese indussero i governanti (con il sostegno di intellettuali come Vincenzo Cuoco) a fare scelte molto diverse, a cominciare dalla mancata introduzione dei jury anche per i reati più gravi e dalla inappellabilità delle sentenze dei tribunali criminali. Evidentemente il Pagano, al pari dei maggiori illuministi napoletani – come Filangieri, Mattei, Briganti e Galanti, considerava la giustizia criminale assolutamente bisognevole di una radicale riforma che avesse come punto di riferimento la necessità di offrire ai cittadini adeguate garanzie di fronti agli abusi di birri, attuari, mastrodatti, giudici ed avvocati.

Fonti:

  • N. Rodolico, Il popolo agli inizi del Risorgimento: nell’ Italia meridionale, 798-1801, Firenze 1926.
  • C.Ghisalberti, Dall’antico regime al 1848: le origini costituzionali dell’Italia moderna, Roma 1974.
  • Id., Storia costituzionale d’Italia, 1848-1948, Roma 1977.
  • M. Battaglini, Napoli 1799: i giornali giacobini, Roma 1988.
  • R. De Felice – F. Perfetti, Il triennio giacobino in Italia (1796-1799): note e ricerche, Roma 1990.
  • M.. Rao, Esuli: L’emigrazione Politica Italiana in Francia (1792-1802). Napoli 1992.
  • Id., Folle controrivoluzionarie: le insorgenze popolari nell’Italia giacobina e napoletana, Roma 1999.
  • De Francesco, Rivoluzione e costituzioni: saggi sul democratismo politico nell’Italia napoleonica : 1796-1821, Napoli 1996.
  • Id., L’Italia di Bonaparte: politica, statualità e nazione nella penisola tra due rivoluzioni, 1796-1821, Torino 2011.
  • L. Samarati – F. Della Peruta, Napoleone e la Lombardia nel triennio giacobino (1796-1799): atti del convegno storico internazionale, nel secondo centenario della battaglia al ponte di Lodi (10 maggio 1796), Lodi, 2-4 maggio 1996. Lodi 1997.
  • F. Mastroberti, Pierre Joseph Briot. Un giacobino tra amministrazione e politica (1771-1827), Napoli 1998.
  • E. Di Rienzo, Marc Antoine Jullien de Paris 1789-1848: una biografia politica, Napoli 1999.
  • A. M. Rao – M. Cattaneo, L’Italia e la rivoluzione francese, Firenze 2003.

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Davide Alessandra

Scritto daDavide Alessandra

Laureando in giurisprudenza con una tesi in storia del diritto medievale e moderno dal titolo: Assolutismo illuminato in Sicilia, il progetto riformatore e il problema feudale. Appassionato di storia, di diritto e ricerche archivistiche.

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